（漳州市人防办　何惠民）

 

　　在人防行政执法中，难免遇到一些疑难或棘手的问题。作为一名人防行政执法人员，面对疑难或棘手问题时，不仅要熟练掌握与行政执法有关的法律法规及国家有关规定，正确适用法律法规，而且，要妥善处理各种关系，提高行政执法技巧，掌握化解行政执法疑难或棘手问题的方法。笔者从事人防行政执法十几年，遇到过大量的疑难或棘手问题，这里，仅就如何处理人防行政执法中疑难或棘手问题谈谈自己粗浅的看法。

　　一是要按规定召开案件集体讨论会。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，这里情节复杂是指案件涉及面广、类型较新、直接证据不充分、特殊主体实施违法行为、多起违法行为交错、违法行为违反若干行政法律规范、涉嫌多种违法行为而又相互牵连等情况；重大违法行为是指违法行为性质恶劣、危害后果严重、影响较坏等情况；较重的行政处罚是指对公民处以5000元以上，对个体工商户处以1万元以上，或对法人或者其他组织处以5万元以上的罚款等，各地政府一般会对什么是较重的行政处罚作出具体规定。作为执法人员，遇到情节复杂、或者重大违法行为、或者拟给予较重的行政处罚，应主动提请机关负责人召开案件集体讨论会。

　　案件集体讨论会前，执法人员应做好充分的准备，尤其是案件基本情况及案件的焦点问题。召开案件集体讨论会时，执法人员要简要介绍案件的基本情况，归纳案件的焦点问题，特别是有争议或者疑难的问题。另外，案件集体讨论要安排专人做好案件集体讨论决定笔录。

　　案件集体讨论决定笔录，要包含时间、地点、案由、主持人、出席人员、列席人员、记录人员的姓名及职务、参加讨论人员的主要观点和意见以及最后结论性意见。案件集体讨论决定笔录要避免过于简单，内容不完整，或有结论性意见，没有体现参加讨论人员的主要观点和意见，或者没有参加讨论人员签名确认等问题。

　　二是要与有关部门形成良性互动。作为执法人员，要与所在地法院行政庭和政府法制办工作人员形成良性互动。在本部门举办法制培训时，可以邀请行政庭法官或法制办工作人员授课；在执法过程中遇到疑难或棘手问题或法律适用问题，执法人员要主动与所在地法院行政庭或政府法制办工作人员沟通。沟通的目的，一方面可以释疑，避免错误，另一方面，也可以得到理解和支持；对于一些特别复杂，或争议较大的问题，可以组织案件研讨会，邀请所在地法院行政庭及政府法制办人员参加。如漳州市人防办在办理某集团不修建防空地下室一案时，由于涉及新旧法律适用，时效等争议较大的问题，就专门邀请了市区二级法院行政庭法官和市政府法制办工作人员，专题召开了案件研讨会。

　　三是要及时向上级人防部门请示。由于现有人防法律法规的规定比较原则，可操作性不强，给人防行政执法带来了许多困难。如《福建省人民防空条例》第三十八条规定“确实无法补建的，还应当按照规定补缴防空地下室易地建设费”，但什么情况下构成“确实无法补建”，《福建省人民防空条例》没有规定，福建省人大也没有给出解释，因此，人防部门在执法过程中，就难于认定当事人是否构成“确实无法补建”；又如，漳州市人防办在对某房地产公司结合民用建筑修建防空地下室情况进行执法检查时，发现该公司建设的世纪新城第15幢为32层的高层建筑，首层部分为无围护结构的架空层。根据《福建省人民防空条例》第十三条第一款第（一）项规定“新建十层以上（含十层）的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建防空地下室”，但世纪新城第15幢首层部分为无围护结构的架空层，其地面首层建筑面积和应建的防空地下室面积如何计算出现争议，有的认为应按照《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T 50353-2005）规定，首层无围护结构架空层部分按1/2计算首层建筑面积，有的认为应按照建筑基底面积确定，有的认为应按第二层标准层建筑面积确定，意见难于统一。执法中遇到类似的难题很多，执法人员既不能因此不执法，也不能乱执法，最好的办法是书面向省级人防部门请示，由省级人防部门书面答复，作为执法依据。尽管依据不是很充分，但政府法制办和法院法官一般会尊敬省级人防部门意见。                             

　　四是要学会保护自已。近年来，人防部门出了不少事，也成了检察院反赎职重点监控部门之一，如漳州市某检察院在查办案件过程中，发现某公司建设的A项目未经人防审批，直接办理建设工程规划许可证和施工许可证，就曾给一个县级人防办送达了《督促执法意见书》。又如，有个县级人防办，有4个工作人员，主任1名，副主任2名，科员1名，由于官多兵少，许多事仅由这位科员经办，缺少监督，结果这位科员因受贿被判了刑。因此，严格执法是保护自已的最好办法。

　　下面通过一个案例来说明，严格执法是保护自已的最好办法。

　　案由：不按国家有关规定修建防空地下室

　　当事人：漳州某集团

　　漳州某集团2003年11月动工建设某项目，层数为4层，地面总建筑面积为99899.93平方米,应建防空地下室1998平方米，该集团没有按国家有关规定修建防空地下室。2008年6月，漳州市人防办对该集团作出给予警告，并责令该集团于2009年6月1日前动工补建应建防空地下室1998平方米的行政处罚决定。该集团逾期不补建，2009年8月，漳州市人防办对该集团作出征收防空地下室易地建设费3196800元的行政征收决定。该集团不服，向漳州市政府申请行政复议，2010年1月漳州市政府作出《行政复议决定书》，维持漳州市人防办作出的行政征收决定。同月，该集团向芗城区人民法院提起行政诉讼。

　　执法难题

　　在诉讼过程中，该集团将《关于某项目人防地下室工程的请示》呈送给市政府，向市政府要求二年内在同一项目二期补建应建的1998平方米防空地下室。由于该集团是漳州大企业，纳税大户，市长和分管人防的副市长分别作出批示，为帮助企业渡过难关，要求漳州市人防办同意该集团补建，并请该集团写出承诺书。

　　难题一：领导的批示不能不执行，但谁能保证该集团一定能在二年内动工补建？到期如不补建怎么办？

　　难题二：案件已进入诉讼程序，如同意该集团二年内补建，案件该如何办理？

　　难题三：如该集团撤诉，则该行政征收决定书立即生效，漳州市人防办对该案处理没有错，没有撤销的理由。如果该行政征收决定生效后180天（当时，行政强制法还没有颁布施行）内漳州市人防办不申请强制执行，那可能造成300多万元防空地下室易地建设费的损失，谁能承担得起赎职的责任？

　　破题手段

　　面对难题，如何破解，成了执法人员的一块心病。为破解难题，执法人员多次向办领导汇报，提出解决办法。办领导多次组织专题研究，并带领有关执法人员与市区二级法院行政庭和市政府法制办有关人员反复探讨。最后，一致认为较好的办法就是该集团先撤诉，漳州市人防办在180天内向法院申请强制执行，在执行过程中再签署和解协议。根据探讨的情况，漳州市人防办及时向市长和分管副市长汇报，取得了领导的支持。

　　执法成效

　　2010年3月该集团撤诉，芗城区人民法院作出《行政裁定书》，裁定“准许原告撤回起诉”。

　　2010年4月漳州市人防办向芗城人民法院申请强制执行。

　　2010年8月漳州市人防办和该集团签署《和解协议书》，同意该集团在2012年3月3日前动补建应建的1998平方米防空地下室。

　　该集团仍逾期不补建，2012年4月，漳州市人防办向芗城区人民法院申请恢复强制执行。

　　2012年11月执行完毕，追回防空地下室易地建设费3196800元。

　　此案历经四年多，经历了处罚、征收、复议、诉讼、执行、执行和解、恢复执行，最后园满结案。执法人员通过这个案件办理，一方面，为国家挽回了损失，维护了国家法律的权威，另一方，执法人员在办案过程中，也提高了行政执法技巧，增强了解决疑难或棘手问题的能力，即做到了严格执法，又保护了自已。